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应加大对财政资金绩效审计的力度 (2006-11-3)
发布日期: 2006-11-03 00:00 阅读次数:

 

 

    一、全面开展对财政资金的绩效审计势在必行

    “绩效审计”对我们来说是个较新的概念,它主要是对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价。许多国家的审计机关在20世纪下半叶取得的一个突破性发展,就是将以评价与监督政府部门所管理的公共资源或公共资金支出的经济性、效率性和效果性为目标和内容的绩效审计引入其审计职责领域。在发达国家和地区,绩效审计在政府审计中占有相当大的比重。瑞典国家审计局把自己作为改革者,以达到议会所批准的目标,集中审查政府机构完成预算计划与目标的方式,从而改进了预算过程和政府机构工作的效率。加拿大审计长公署被加拿大公众称之为公众钱包的监督。美国审计机关把查清国家财政支出每个美金的去向及其效益作为检验工作质量的标准。目前,绩效审计已成为这些国家审计机关的主要工作内容。

    在我国,国家审计机关是国家经济监督机制的重要组成部分。审计工作总是伴随着经济、社会的发展而发展。审计领域不断拓展,审计环境正发生着重大变化,经济体制改革的深化和对外开放的扩大,要求政府使用有限的资源最大限度地向社会提供公共服务,提高工作效率和效果。审计监督由传统的合规性审计向检查内部控制和经济效益延伸是形势发展对审计工作提出的新要求,审计工作不仅在查处违纪违规方面履行好职责,还要在促进提高财政财务管理水平和资金使用效益上发挥更大的作用。同时,随着社会的发展,民主政治建设的推进,人民群众民主意识不断增强。人民群众不仅注视政府投资为民办了多少实事,更关注经济效益和社会效益的实现程度。这就要求审计机关要从深化政治体制改革、强化对权力制约与监督的高度,推行绩效审计,应更充分地发挥监督职能,依法加强对权力在经济活动中的监督,进一步加大对财政性资金使用效益的检查力度。

    而目前我国政府审计还基本停留在财务审计阶段,这已明显不适应我国市场经济条件下的政府运作机制。绩效审计应从国家财政资金的预算执行情况入手。李金华审计长早在l998年7月就明确指出:“今后的绩效审计要从国家财政资金的使用效益入手。我们应更多地注重国家财政资金,也就是纳税人交纳的钱使用效益怎么样。譬如基本建设资金、国家科研经费、教育经费、行政经费,使用效果到底怎么样,所以不要把效益审计片面理解为就是审企业。” 国家审计署在《审计署20032007年审计工作发展规划》中对效益审计进行了描述:效益审计以揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点,促进提高财政资金管理水平和使用效益,维护国有资产安全。这段描述实际上确定了未来一段时期内我国财政效益审计工作的主要目标:即防止损失浪费、规范财政管理、提高资金使用效益、维护国有资产安全。

    二、目前在我国开展绩效审计所面临的问题

    虽然国外的审计机关开展绩效审计已经有三十多年的历史,但是西方国家开展的绩效审计有几个重要的前提条件:一是基于相对完善的政府预算管理体系下的财务审计已经相对成熟,形成了一套完整财务报告体系和与之配套的报表审计体系,财务审计已经实现了规范化和制度化。二是法律制度相对完善,财政财务活动中的违法违规问题相对较少,合规性已经不是审计的主要关注目标。三是政府职责相对明确,政府责任制度普遍建立,便于对责任开展考核评价。四是三权分立条件下,对行政机关的绩效审计结果可以通过立法机关的监督得以落实。

    我国开展绩效审计目前所处的环境具有以下几个方面的特征,这些都是选择我国绩效审计模式要考虑的因素。一是公有制为主体的经济特征,决定了政府审计机关的任务繁重,目前尚不能对所有纳入监督范围的单位都进行审计,只是将重点与覆盖面结合起来选择财务审计对象的。二是我国的公共财政制度尚未完全建立,在财政支出中用于经济建设的支出仍占有相当比重。三是我国的政府职能还在调整过程中,目前的政府职能仍然有相当的成份是组织经济建设,而不是经济调节。四是我国的审计机关是在本级政府的领导下开展审计工作的,审计机关的工作目标与重点要服从于政府工作的总体目标。

    所以,目前在我国开展绩效审计面临着以下几个方面的问题:

    一是财务审计还没有实现对所有公共部门和单位的审计,只是有选择地对部分单位进行审计。同时财务审计主要还是针对有关制度法规的遵守情况进行检查,并就审计发现问题作出处理处罚。二是目前我国的经济生活中违法乱纪行为还大量存在,审计机关每年都揭露大量的违规行为,真实性和合法性审计任务还很重,反腐败仍是审计机关的一项重要任务。三是由于政府会计制度还不完善,加之相关的财务报表未全部经过审计,会计资料的真实性还没有得到保证,绩效审计赖以评价的基础可靠性不够。四是政府管理水平还有待提高,政府部门与绩效相关的责任机制还没有建立,在一定程度上影响了对其绩效的考核与评价。

    三、当前要开展绩效审计应做好的几方面工作
    一是要实现审计工作重心的转移。随着改革开放和市场经济体制的建立,政府管理企业的方式明显改变,政府审计也要转变工作角度。当前财政预算执行审计的深入发展,不断提出了对财政资金使用效益审计的要求。部门预算执行情况的审计,专项资金的审计,政府投资项目的审计,都要在真实性的基础上,进一步做经济性、效率性和效果性的检查和评价。因此,审计工作的重点,从以企业审计为主转到对执行财政预算政府部门审计上来,从审计财务收支的合规性和真实性为基础转到效益审计上来,事在必行。
  二是要注重研究绩效审计的重点内容。目前,绩效审计的内容没有明显界定,不同行业、不同部门、不同领域审计的内容不尽相同。但从总体上看,审计的经济性、效率性、效果性,表明了绩效审计的内涵和内容。财政绩效审计的内容,应以财政资金管理、财政资金制度、财政资金监管为重点,审计分析财政资金调控和管理的有效性,预算分配的科学性、合理性、公允性,重大建设项目投资、专项资金的监管力度,有无资金损失和浪费。审计机关要研究不同行业、不同领域绩效审计的重点内容,为开展绩效审计提供可参考的依据。
  三是探讨绩效审计的评价方法和标准。绩效审计的评价是一个复杂的工程。实现评价的科学性,依赖于诸多因素和条件。在尚未建立科学、规范的绩效审计评价体系的情况下,需要审计人员在实践中摸着石头过河,运用创造性的思维方法,积极探索。在评价的内容上,要根据具体审计项目,确定评价内容。如党政领导干部经济责任审计及效益评价,在把握财政财务收支合法性、真实性基础上,可重点从经济管理效益、经济发展效益、经济可持续发展效益、经济领域内的天下足球网等四个方面进行评价,从而界定经济责任、经济效益和社会效益。在评价的技术标准上,要以财务收支审计为基础,渗透绩效审计评价的内容;以国家审计准则为基础,创新绩效审计评价的程序、方法。审计范围和评价内容的一致性要作为任何一项审计中应把握的一个重要原则。不仅没有审计的不要妄加评价,即使审计过程中因证据不足、事实不清、法规不明的问题也不能轻易评价,以防止审计风险。

   四是培养一支高素质的审计队伍。绩效审计要求审计人员具备更高的素质。国外的实践经验告诉我们,开展绩效审计需要多元化和创新的方法,调查研究和采访的方法贯穿于绩效审计全过程,而统计分析方法则贯穿于调查研究和采访之中。绩效审计是一项系统工程,着眼分析已进行的改革,并对取得的结果与政策宣布的目标进行比较,然后提出改革建议,因此需要多学科的知识,除需要传统审计、会计和财经知识外,还需要包括公共财务管理、经济学、社会科学、法律、心理学、数学、统计方面的知识,还要求审计人员真正树立起评价政府工作绩效的意识,每当政府出台一项新决策,审计人员都应深刻地理解政府工作的主要目标,工作的出发点和落脚点,以便在实施绩效审计时,评价政府业绩能够形成深刻和中肯的判断,有针对性地提出改进建议。
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