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财政资金效益审计初探 (2006-11-6)
发布日期: 2006-11-06 00:00 阅读次数:

浅论如何在现今条件下开展预算执行效益审计

 

    预算执行审计是指审计机关依据《审计法》、《中央预算执行情况审计监督暂行办法》等有关法律法规,在本级政府首长以及上级审计机关领导之下对本级预算执行、下级政府预算执行的真实性、合法性、效益性进行审计监督,其内容涵括了预算收入组织、预算批复、调整以及资金拨付、各预算执行主体的预算执行状况等预算管理的主要环节,并且随着综合预算、部门预算的推开,预算执行在国民经济中运行中的宏观调控作用日益体现,预算分配的合理与否以及资金使用的效益高低直接关系到经济和社会发展能否健康有序,这就需要审计人员在预算执行审计中努力转变思路,由旧有条件下单一的真实性、合法性审计逐步向效益审计过渡,就预算执行中暴露出来的问题加以综合,变微观为宏观,分析预算资金投向,评价资金运行效益、效果、效率,这就是通常所说的预算执行效益审计。

作为一项全新的审计项目,效益审计开展时间还不长,但是在西方,效益审计正逐步取代以往真实性、合法性审计,趋于主流地位,在我国,随着审计署《20032007年五年审计工作规划》明确提出效益审计将作为今后五年工作的三大任务之一,充分标志着效益审计已成为我国国家审计的重要内容。“财政审计是国家审计永恒的主题”,作为财政审计重要组成部分或者可以说是基石的预算执行审计,如何开展效益审计成为摆在每位审计人员面前的一个十分重要的现实课题,笔者试从预算执行效益审计现状出发,逐步贴近目标,提出开展预算执行效益审计几点要求,以供探讨。
    
一、预算执行效益审计目标
       
预算执行效益审计是指审计机关通过对预算执行(实质为资金征集、分配、使用)这一特殊行为进行监督,规范资源配置,最终对预算执行的经济性、效率性、效果性的发表评价;当然,评价不是最终目的,作为“国有资产的看门狗”,审计机关积极推行预算执行效益审计的根本目标在于通过对公共支出和资源的利用情况的客观评价以及揭露严重损失浪费,挥霍预算资金,使用效益低下等问题为政府以及立法机关提供决策依据,强化预算执行部门的经济责任,并找出影响公共支出效益的原因,帮助被审计单位采取措施,改进管理,提高效益。

   二、预算执行效益审计的基本要求

      1.中心明确,重点科学。预算执行效益审计千头万绪,量大面广,而审计力量严重不足,因此,预算执行效益审计首先必须围绕公共支出和财政资源配置使用的“经济性”开展审计监督,这主要是因为预算执行效益审计在与以往的预算执行审计相关联的同时也有其明显的特殊性,并无经验可循,因此在目前客观环境下选择对被审项目的“经济性”发表评价风险较低,同时便于为以后深入开展效益审计积累经验;并且也符合李金华审计长所要求的从查处严重损失浪费入手,揭露挥霍预算资金入手的要求;其次,重点选择更需科学,项目遴选上突出“群众关切、人大关注、政府关心”的热点问题,按照“先易后难,循序渐进”的原则稳步推进,一是以财政支出管理为审计重点。财政分配环节是财政支出管理源头,财政资金使用效益好坏首先在于财政分配环节。审计中应关注预算编制中对财政支出结构安排上是否符合公共财政框架要求,避免财政支出“越位”与“缺位”的现象;二是以公共部门行政管理成本为审计重点开展行政成本审计,紧扣与行政成本有关的人财物环节进行分析,结合部门工作目标完成情况综合评价其经济性、效益性,以强有力的审计监督来遏制行政成本的过渡膨胀,防止腐败与浪费现象的滋生、蔓延。三是以财政转移支付资金和各级政府安排专项资金为审计重点,突出专款专用,严防资金流失,致力发挥其最大的社会效益。 四是以公共投资建设项目为审计重点,围绕建设项目的立项是否科学、管理是否健全、进度是否及时、以及成本是否合理等四个方面的开展全方位监督,最大限度提高资金利用效率,提高资金使用效益。

      2.完善制度,构建平台。目前,由于缺乏一套系统完整、行之有效的预算执行效益审计制度和评价指标体系,审计机关在预算执行效益审计操作上往往各行其是,评价中标准不一,还处于一个零碎、分散、无体系的状态。因此,预算执行效益审计要发展,建立一套完备的制度与科学的评价体系迫在眉睫。一是要提高政府及相关部门预算编制的规范性以及提高预算定额和支出标准制定的科学性,这是预算执行效益审计顺利开展的先决条件。二是要制定系统的效益审计准则,对效益审计对象、目的、程序以及审计报告基本形式等逐一规范,以成熟的理论体系指导效益审计实践。三是较高层次的审计机关应加紧制定针对预算执行效益审计的质量考核办法,从源头上改变现行审计中质量不易控制,审计风险难以把握等一系列现实问题。四是参照经济责任审计模式,建立人大、政府牵头,包括审计、财政等各有关部门参加的财政效益审计联席制度,为深化预算执行效益审计搭建一个宽广的平台,并由其定期通报最新审计成果,剖析审计报告,研究解决审计中碰到的新困难,发现的新苗头,在最大限度发挥预算执行效益审计成果作用的同时逐步改变目前预算执行效益审计“单打独斗”的现状,变审计机关“一家之力”为“众拳相助”,为今后预算执行审计深入开展创造一个有利的环境。

      3.规范程序,重视方法。由于预算执行效益审计事实处于无统一规范、无经验指导、无标准评价的“三无”状态,因此首先必须通过严格规范审计程序来确保审计质量,当然,审计程序规范内容很多,但笔者认为其中最为重要的是在开展审计之前制定一套周密细致、行之有效的审计方案,原因主要有以下几点:一是通过方案明确思路,突出审计目的,在同一性的基础上充分强化不同审计项目的个体性,细化具体审计目标。二是明确审计重点,科学安排审计力量,根据具体目标来确定重点审计内容,遴选证据,合理分配审计人员与审计时间,量化审计成本。三是审计处理标准和评价尺度必须明确,关键要求必须详细,要具备较好的可操作性,规范审计人员的自由裁量权,避免由于经验缺乏而导致的各行其是所带来的风险;其次必须合理、科学的选择审计方法。预算执行效益审计审计有其自身特点,涉及面较广,层次较高,具有较强的灵活性与专业性,因此在审计中要有机地结合系统论、控制论等理论,因地制宜应用专项审计、审计调查、后续审计等方式,积极采用风险基础审计等新手段,同时可通过群众座谈、专家咨询、问卷调查等灵活多变的形式,广泛搜集审计对象或项目的有关法律、法规和规章制度,了解其内部管理运作,特别是内部控制制度建立以及运行情况,分析被审计单位计划、预算标准、定额等技术经济指标,多方面获取审计证据和量化评价标准,避免“闭门造车”所导致的审计评价的单一性与片面性。
      4.
整合资源,公开结果。预算执行效益审计内容远远超出了传统审计的范围,受知识结构广度与专业层面深度的制约,对审计所涉及的很多内容,审计人员都无法量化评价,只能以模糊的语言表述,而预算执行效益审计发展的方向则是对审计事项的精确量化评价与客观理论分析,因此,深入开展预算执行效益审计项目必须整合审计机关内外资源,积极培养、引进复合型的人才,特别是懂工程技术、计算机、管理工程、统计分析等方面的专业人才,抓紧现有人员的培训,致力审计人员知识结构的“常抓常新”,尝试外聘有关专家,特别是具有其专业领域具有一定权威的知名学者,集中一定的人力、物力、财力建立一个相对固定的“专家库”,为效益审计评价“找准星”、“壮腰杆”。 同时,预算执行效益审计审计对象往往是财政、税务等强力部门,审计难度客观存在,但随着审计工作深入开展特别是受审计署公开审计结果的影响,广大群众对审计工作的要求以及审计结果特别是花“百姓钱“的预算执行的审计情况尤为关注,因此预算执行效益审计结果公开披露势在必行,一是可满足社会公众的知情权需要,有利于人民以及人大依法对预算执行开展监督;二是充分利用舆论作用,扩大审计影响,对审计中所暴露出来的诸如效益低下、铺张浪费等一系列问题加以曝光,以警效尤,并为解决现行条件下“审计执行难”寻找一条新路,优化预算执行效益审计环境。在具体方式选择上可灵活运用报纸、电视、网络等多种媒体向社会披露,并且在条件允许情况下,可尝试采用新闻专访等全新形式,以便深入剖析问题根源,但是,公开审计结果的同时必须强化授权制度,对公开程度、范围应以书面形式加以规定,严格控制审计质量,理性把握处理尺度,对审计结果公开所导致的审计风险应予充分关注。

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